关于高中教育发展的政策价值分析（草稿）
作者：谭初发 发表日期：2017-10-21
一、教育政策概说
包罗万象的教育政策几乎涵盖了发展的所有问题，但考察政策的运行过程，我们很容易发现两条政策线索：一条线索是，教育政策中的若干理想诉求成为各种宣传媒介中轰轰烈烈的主角，相关利益人群的乐观期待，但往往仅具有符号意义，表达着一种努力的姿态，并不产生实质后果；另一条线索是，教育政策中的具体任务在各级教育行政部门的会议中、许许多多的红头文件里层层传达，真实地发挥着导向、控制与协调的作用，扎扎实实地作用于每一所学校、每一个校长的行动中，充满了基层教育工作者的理想与现实之间的利益博弈。辩清这两条政策线索，可以让我们更清楚地把握中国教育政策中的话语实质。
从教育政策的空间层次来看，教育政策体系是一个包括总政策、基本政策和具体政策的政策系统。台湾学者伍启元的政策分类说画出的一个基本的政策分析框架，是一个着眼于从“行动”的角度来观察教育政策实际运作的政策分类体系（参见伍启元.公共政策[M].香港:商务印书馆）
在高中教育发展政策中，普职结构调整是一个贯穿始终的主要任务，它与高中教育的普及、职业教育的发展和高中人才培养目标的实现密切相关。在普职结构调整过程中，不仅通过具体政策给出了解决中职扩招的具体计划和有关部门和个人的行动准则，而且通过地方政策给出了具体的执行策略以及政策工具。在我国高中教育的政策执行中，政策往往被赋予了政治意义，这种被赋予政治意义的政策又往往陷入了过度执行的误区，有人称之为“政治动员机制”。当中职发展问题被中央政策提到了民生的政治高度，执行机关迫于压力，为了获得和保证政策执行的高效率，往往动用其所能动用的一切资源于政策的执行，表现出一种“不惜一切代价”的态度，这些方式有时是明显不正当的，或明显不合法的，这样做，在短期内似乎能获得显著的政策效果，高效率地解决政策问题，但对公共秩序的塑造构成明显的破坏。对于问题的过分热衷，缺少了应有的理性或者判断力。政策执行的最终结果实际上反映了各方利益的博弈。通过考察各类政策的实现情况，我们尝试深入政策背后的观念引导作用，从源头上探讨政策利益的根本。对高中教育各发展主题的研究，发现政策价值存在着一种深刻的局限，即一种指向“增长”的发展。
二、对我国高中教育发展政策目标分类
| 类别 | 政策主题 | 政策效果 |
| 第一大类 |
1.高中教育的普及； 2.职业教育的规模发展； 3.普职结构的调整…… |
基本政策重视，具体政策明确， 政策效果突出，达到预期的政策目标。 |
| 第二大类 |
4.优质高中的建设与优质教育资源的扩大； 5. 高中课程改革； 6.中等职业教育基础能力建设； 7.中考、高中会考、高考等考试制度的改革； 8.办学体制改革…… |
基本政策重视，具体政策明确， 但政策效果不足，未获得实质性的进步。 |
| 第三大类 |
9.实施素质教育，创新人才培养模式； 10.城乡职教对口合作招生 11.现代国民教育体系和终身教育体系的建设 12.办学体制改革…… |
基本政策中提及，没有相应的具体政策， 只是有了一些地方的试点行为，没有什么实质性的政策行动。 |
三、对我国高中教育发展政策执行状况的价值分析
在这里引入内涵与外延这两个概念是必要的。内涵与外延是逻辑学中的一对概念，内涵系指一个概念所反映的事物的本质；外延则是一个概念所确指的对象的范围。我们通常所讲的“内涵发展”和“外延发展”，只是借用了这两个概念的基本特征来说明教育发展的两种形式和路径。外延发展强调的是数量增长、规模扩大、空间拓展，是一种适应外部的需求而表现出的实体扩张；内涵发展强调的是结构优化、质量提高、效益增强，是一种相对的自然历史发展过程，发展更多是出自内在需求，所以有人常将其称为“内源发展”。从道理上人们都懂得，内涵发展是我国经济社会发展的根本，也符合教育发展规律，体现着“以人为本”的价值追求。教育工作的战略重点应是深化改革、提高质量，走内涵式发展道路。但是在具体实践中，外延发展与内涵发展的往往相互纠结，难以区分。
1、高中教育发展规模与速度的政策实现。发展规模与速度是发展指标中的数量指标，数量指标在一定程度上反映了教育教育的发展水平，是教育发展中那些内涵指标发展的前提和基础。高中教育的普及、职业教育的规模发展、普职结构的调整等是我国高中教育发展政策中的首要任务。通过查阅大量的实证性的研究资料，可以得出两个结论：
（1）近十年来，普通高中和中职教育均经历高速增长，初中毕业生升学率和高中阶段毛入学率不断上升，高中教育普及程度大大提高。
（2）.中职教育的发展速度高于普通高中教育的发展速度，并趋于1:1，体现了本世纪以来的中职教育政策的影响力。
2、高中教育发展结构调整与优化的政策实现。结构调整与优化主要表现在两个方面：一是城乡结构，二是普职结构。大量的实证性研究资料表明，各地高中教育财政投入差异非常明显，东部地区的财政投入远远高于西部地区，特别值得关注的是，中部地区的几个省份高中教育财政投入最低。随着国家职业教育的推动，中职教育发展强劲，中职财政投入状况明显改善。在一些教育经费比较充足的省市，普高的教育经费仍然高于中职教育经费，而在一些财政投入基础较差的省区，职教经费的增长幅度远远超过普高。这里显示出普高的传统优势和职教发展中的政策力量。正是因为中职发展中的国家意志及转移支付的力度，使得一些较为落后的省份争取到了更多的发展资金。在普职结构的调整过程中，中职教育获得了较快的增长，并趋于与普通高中持平。但这种发展过程中，整个高中教育的资源总量并没有相应的增加，也就是说，在基础教育整体加速发展的情况下，高中教育的发展是通过内部的削峰填谷的资源分配获得的。在这种情况下，高中教育结构的优化很难实现，因为，一个没有充足的财政支持的内涵发展是难以实现的。总之，从财政地位上来看，作为整体的高中教育在教育发展中的地位不是加强了，而是削弱了。高中教育所承载的重要使命与它所获得的政策支持不相匹配，如此在此之外再加上地区结构差异、重点非重点结构差异，总体资源短缺的高中教育将由于发展不均衡更显示出资源配置中的浪费和结构性短缺。
3、高中教育发展质量与效益的政策实现。相对于数量与结构，质量和效益是教育发展中的难点。教育的本质是促进人的全面、和谐的发展，教育质量的高低最终体现于师生成长和发展的水平。从发展的角度来看，教育发展包括规模增长、结构优化、质量提升、系统能力增强、全面满足人的发展需求和社会发展需求，这是一个逐步递进同时相互影响的过程。一些实证性研究经过对近十年来的教育政策实施效果的分析，可以得出这样一个结论：规模增长与结构调整两方面取得了相当大的进步，但是，规模增长与结构调整并没有带来结构优化、质量提升和系统能力增强，而最终的目标——满足人的发展需求和社会发展需求也很难验证。从结构一功能的角度分析，我国高中教育发展正向功能发挥不足，其中必蕴涵着结构方面的重大缺失。我国的教育发展的走向显示出一个典型的以“增长”为目标的发展道路，这不仅表现在各项政策目标的具体运行之中，而且深藏于政策初衷里的以“增长”为手段的解决方案之中。在这种发展观的指导下，增长(即数量与规模)与质量效益结果的不均衡是必然的。因为，在指向“增长”的发展中，任何能够促进增长的手段都是合理的，哪怕是单纯的粗放型增长，可能导致结构同化、效益低下、教育生态恶化等后果。不从源头上认识到这种危害，将很难对中国教育的发展战略进行科学的抉择。
